Aménagement de l’Ile de France Une épreuve de réalité pour « de la rue aux urnes »

Par François Labroille

François Labroille est conseiller régional, élu en 2004 au titre d’Alternative citoyenne

La révision du SDRIF (Schéma directeur de l’Ile de France) a été et reste une bonne épreuve de réalité pour les nouveaux élu-e-s de 2004 issu-e-s d’Alternative Citoyenne qui veulent investir les institutions pour les transformer. Elle ne tranche évidemment pas ce débat politique sur le rapport « de la rue aux urnes ». En revanche elle lui fournit un matériau d’autant plus riche que son histoire est encore inachevée.

En effet, amorcée en 2004, cette révision du SDRIF devait initialement aboutir au début de l’année 2008. Mais son issue est incertaine parce qu’au cœur d’une crise entre le Conseil régional, qui en a désormais juridiquement la responsabilité, et l’Etat qui, par les voix de N. Sarkozy et de F. Fillon, a demandé au début de l’été la suspension de toute la procédure pour reprendre la main sur le fond du projet.

Ce conflit est l’indice de l’ampleur des questions en jeu. Dans une région dont personne ne peut ignorer ni la crise sociale avec la secousse qu’ont constituée les révoltes urbaines de l’automne 2005, ni le rôle économique pour l’insertion mondiale du capitalisme français, le SDRIF est beaucoup plus que la production d’un document d’urbanisme. Il oblige à repenser sur un horizon long l’ensemble des questions qui surgissent au présent, depuis les drames des incendies des logements d’urgence de l’été 2005 jusqu’à l’impact de la crise climatique sur les conceptions du développement urbain.

Restituer cette expérience pour en dégager quelques enseignements politiques peut sembler bien hasardeux compte tenu de la multiplicité des sujets traités. Et pourtant nous sommes bien au cœur des questionnements pour construire une alternative réelle au projet sarkozyen, aussi bien sur la conception de l’avenir que sur le rapport aux institutions.

Des enjeux essentiels et très actuels

Un document d’urbanisme stratégique

La révision du Schéma directeur de l’Ile de France (SDRIF) constitue probablement l’un des actes majeurs du mandat 2004-2010 du Conseil régional. Elle est en soi d’une grande portée puisqu’elle consiste à anticiper l’aménagement d’une région névralgique pour les 25 ans à venir. Et pour la première fois une telle opération s’exerce sous la responsabilité de la Région et non plus sous celle de la seule autorité de l’Etat comme pour les schémas antérieurs de 1975, 1976 et 1994.

Il faut préciser que par sa nature de document d’urbanisme, le SDRIF détermine l’affectation des sols pour la Région jusqu’en 2030, et a déjà de ce seul point de vue une importance stratégique. Mais au travers de la localisation de l’habitat, des emplois, des transports et des grands équipements, ce sont en fait toutes les politiques publiques qui, de près ou de loin, sont concernées par son contenu.

Le Conseil régional a travaillé pendant plus de 30 mois de juin 2004 à février 2007 à l’élaboration d’un nouveau schéma en impliquant ses partenaires au niveau des collectivités territoriales, de l’Etat, des chambres de commerce et de l’industrie, du CESR etc.…Après une phase plus centrée sur le bilan du schéma de 1994 et les enjeux nouveaux, ce sont le orientations et la traduction dans l’espace du nouveau schéma qui ont été discutées. La dimension démocratique du processus d’élaboration est restée dans le périmètre de quelques milliers d’élu-e-es, de professionnels et de militants au travers d’ateliers sur quelques thèmes ou décentralisés. Même si elle a pris une forme plus large au travers d’un questionnaire diffusé à 4,5 millions d’exemplaires dans le journal régional, ou plus innovante au travers d’une conférence citoyenne.

Une issue incertaine Le document adopté en février 2007 intègre les grandes orientations portées par le Conseil régional, ainsi que les demandes des diverses collectivités, notamment les départements et, sous une forme assez particulière, celles de l’Etat. En effet certains points litigieux sont intégrés, mais avec la mention qu’ils ne reçoivent pas l’accord de la Région. Les principaux litiges avec l’Etat concernent plusieurs infrastructures routières, notamment le bouclage de la Francilienne, le plan de renouveau de La Défense (augmentant de 300000 m2 son parc de bureaux) avec pour enjeu essentiel la façon d’intervenir sur les équilibres Est-Ouest de la région et l’intégration des nouvelles opérations d'intérêt national annoncées et définies unilatéralement par l’Etat.

En principe, l’ultime phase de la procédure est constituée par l’enquête publique à l’automne 2007, avec la prise en compte des recommandations du commissaire enquêteur et le vote final du projet régional au printemps 2008. Le texte devrait être alors transmis à l'Etat pour analyse du Conseil d'Etat et validation par l'Etat.

Cette issue est devenue très incertaine depuis l’intrusion de Nicolas Sarkozy avec son discours du 26 juin 2007 demandant à la Région de surseoir à toute cette procédure, au nom de la prétendue nécessité d’un projet plus ambitieux. La même demande a été faite par un courrier du Premier ministre en juillet 2007 au président du Conseil régional. Ce dernier a cependant maintenu le lancement d’enquête publique. L’issue est donc incertaine et le conflit actuel de procédure renvoie à un conflit des conceptions touchant au devenir de la Région.

Le contenu du SDRIF Les trois défis et les cinq objectifs pour un développement durable Le SDRIF fixe trois défis majeurs, transversaux à ses orientations, et cinq objectifs fondamentaux pour un développement durable de l’Île-de- France. Ils correspondent à la fois aux enjeux de proximité et à ceux liés aux effets de la mondialisation et du changement climatique.

Les trois défis sont de : 1 - favoriser l’égalité sociale et territoriale et améliorer la cohésion sociale ; 2 - anticiper et répondre aux mutations ou crises majeures, liées notamment au changement climatique et au renchérissement des énergies fossiles ; 3 - développer une Île-de-France dynamique maintenant son rayonnement mondial.

Les cinq objectifs qui répondent à ces défis visent à : 1 - offrir un logement à tous les Franciliens, avec un objectif central : construire 60 000 logements par an pendant 25 ans et viser un taux de 30 % de logement social à terme ; 2 - doter la métropole d’équipements et de services de qualité ; 3 - préserver, restaurer, valoriser les ressources naturelles et permettre l’accès à un environnement de qualité ; 4 - accueillir l’emploi et stimuler l’activité économique, garantir le rayonnement international ; 5 - promouvoir une nouvelle politique de transports au service du projet régional.

Le projet spatial régional A ces objectifs correspond une ambition spatiale visant une meilleure organisation et une réelle solidarité territoriale de la métropole francilienne. (…) Les principes de localisation de l’urbanisation nouvelle sont désormais fondés sur des objectifs de développement durable en vue de limiter les consommations énergétiques et les consommations d’espace pour une meilleure efficacité du système interne de la métropole. Il s’agit de limiter les déplacements automobiles et les extensions urbaines, au service d’une ville compacte.

L’accent est mis sur la densification des espaces urbains existants et la mutation des friches. La priorité à donner aux aménagements des espaces les mieux desservis est affirmée. La géographie stratégique et prioritaire La mise en oeuvre du SDRIF fait appel à deux géographies : celle des territoires stratégiques qui ont, ou doivent avoir, un rôle moteur et structurant pour répondre aux défis qui se posent à l’Île-de-France, celle des sites prioritaires concernés de façon particulièrement forte par les enjeux de rééquilibrage, de réduction des inégalités et de cohésion sociale. Extrait du projet arrêté par délibération du conseil régional du 15 février 2007

Les grandes étapes Juin 2004 : délibération du Conseil régional pour l’ouverture de la mise en révision du SDRIF. 21 octobre 2004 : colloque de lancement et publication de : «Eléments pour un bilan du SDRIF de 1994». Mai 2005 : communication du président du Conseil régional sur les premiers éléments d’orientation du nouveau Schéma directeur de la région Île-de-France. 31 août 2005 : décret n°2005-1082 ouvrant la procédure de révision du SDRIF. 13 septembre 2005 : mandat du Gouvernement au Préfet de région pour la révision du SDRIF. 14 septembre 2005 : forum et publication de «les enjeux à prendre en compte dans la révision du SDRIF, note partagée par le Conseil régional, l’État et le CESR à l’issue de la première phase des ateliers thématiques». Mai 2005 - juillet 2006 : ateliers thématiques et territoriaux. 23 juin 2006 : délibération du Conseil régional sur «Une Vision régionale pour l’Île-de-France, les orientations de la Région pour la révision du SDRIF». Septembre-octobre 2006 : conférences citoyennes. 12 octobre 2006 : avis du CESR «relatif à la révision du SDRIF ». 29 novembre 2006 : les États généraux du SDRIF. 15 février 2007 : délibération du Conseil régional «arrêtant» le projet de SDRIF. Juin et juillet 2007: intervention de Nicolas Sarkozy et lettre du Premier Ministre au président du Conseil Régional. Juillet : confirmation par le Conseil régional du lancement de l’enquête publique du 15 octobre au 8 décembre.

Une expérience mitigée

L’évaluation de cette expérience est difficile car elle ne se prête pas à une approche unilatérale. Et toute tentative de la globaliser est vite caricaturale. Pour la réaliser sérieusement, il faudrait pouvoir restituer des moments très contrastés. Ceux au cours desquels peuvent émerger de vrais débats politiques sur la façon de prendre en compte les processus ségrégatifs, de définir l’attractivité économique ou bien de concevoir un modèle urbain contemporain… Mais aussi ceux au cours desquels l’emportent une rhétorique technocratique qui s’accommode des inégalités ou bien des préoccupations électoralistes locales, amnésiques devant les défis du logement par exemple. En fait se mêlent la capacité réelle à peser sur certains choix déterminants pour l’avenir et les difficultés toutes aussi réelles à donner les dimensions publiques et politiques que de tels choix impliquent. C’est bien ce genre de paradoxe que devront lever les forces qui entendent construire de nouvelles pratiques politiques.

Nos repères Si on entre un peu dans le détail, le chantier du SDRIF a mobilisé une expertise de grande qualité, notamment de la part de l’IAURIF (Institut d’aménagement et d’urbanisme de la Région Ile de France), et autorisé des débats très ouverts, avec une méthode qui a permis d’identifier des enjeux et de discuter des scénarios possibles. Nous avons abordé ces 30 mois avec l’ensemble du groupe CACR (Communiste, Alternative Citoyenne, Républicain) avec la volonté de retravailler la relation entre les exigences du développement économique et les solidarités sociales, ce qui implique de casser le dogme qui voudrait que le développement actuel soit nécessairement inégalitaire. Nous voulions mettre au cœur du projet l’inversion des processus de ségrégations sociales et territoriales qui minent l’Ile de France. Nous voulions aussi que les grands défis de la crise énergétique et climatique soient placés au cœur de cette réflexion prospective. Nous avons souligné en permanence la nécessité d’un débat public sans précédent.

Des prises réelles Nous avons le sentiment d’avoir laissé une empreinte visible dans la stratégie d’ensemble qui ressort du projet adopté par le Conseil régional en février 2007. Le texte accorde une place assez centrale à la lutte contre les ségrégations avec une conception du développement adossée à l’égalité sociale et territoriale. Il défend une conception du modèle urbain qui opte pour la ville compacte et s’écarte de l’étalement urbain, ce qui signifie des enjeux de premier plan du point de vue du développement durable. Il donne une grande importance aux questions du logement avec la projection d’un effort de 60 000 logements par an pendant 25 ans – soit 1,5 million - dont 30 % de logements sociaux, seuil au-delà de ce qui figurait dans les versions initiales. Il énonce des choix ambitieux en matière de transports collectifs, très au dessus de ce que prétend financer l’Etat dans le Contrat de plan Etat Région, et l’on sait qu’il s’agit d’exigences déterminantes au regard des enjeux de mobilité et de crise écologique et énergétique. Enfin, la géographie des territoires stratégiques et prioritaires intègre le rôle névralgique du cœur d’agglomération et s’efforce de penser de nouvelles dynamiques territoriales.

Des limites incontestables Pour autant, l’état du document régional ne lève pas un certain nombre d’interrogations. La nature même de l’exercice est ambiguë. Le projet est une construction entre de multiples partenaires et la cohérence que nous voulons y inscrire n’est pas nécessairement celle que d’autres acteurs veulent y mettre. Dans un document de 150 pages, le risque est réel de perdre de vue les angles les plus saillants de la stratégie d’ensemble et d’aboutir à de simples juxtapositions d’approches éventuellement contradictoires.

L’articulation entre développement économique et solidarité sociale reste une question décisive. Pour concilier les deux termes, il ne suffit pas d’avancer des affirmations incantatoires. Quand on aborde concrètement des opérations telle celle de l’extension de la Défense, on se trouve au cœur des contradictions entre l’insertion dans la mondialisation libérale et les exigences d’équilibres territoriaux. Dans les choix d’implantations d’infrastructures, d’aides de la Région…se pose en permanence la question de la tension entre le parti d’un développement qui dit vouloir affronter les mutations d’une économie ouverte et le parti de la promotion des territoires aujourd’hui les plus relégués.

Le caractère effectif de la mise en œuvre des orientations générales retenues est également très incertain. La lutte contre les inégalités ne se fera pas sans moyens financiers conséquents impliquant non seulement l’Etat mais aussi une action redistributive beaucoup plus importante entre les collectivités territoriales.

La troisième interrogation porte sur la conception de l’aménagement de l’espace, le ciblage même de territoires prioritaires. Certes les énoncés retenus pour définir le projet spatial régional apparaissent recevables quand il est question de conforter les grandes polarités de l’agglomération : Paris, pôles émergents du cœur d’agglomération, ex-villes nouvelles et villes cœur de territoires hors agglomération. Mais la longue déclinaison territoriale du projet peut laisser craindre la disparition des priorités. Pourtant, la pertinence du SDRIF se jugera au final sur sa capacité à penser l’interdépendance, à présent incontournable, du cœur de l’agglomération, et donc de Paris intra muros, et de ce qui désormais n’est plus une périphérie… Ainsi que sur sa capacité à renverser la fragmentation territoriale, qui pénalise si fortement les fractions de la population les plus précarisées et frappe bien au-delà de ce celles-ci. Le déficit démocratique La limite principale tient au déficit démocratique du mode d’élaboration et d’arbitrage des choix. Les sujets traités sont les plus politiques qui soient et mériteraient d’innover à grande échelle. L’exercice ne va pas de soi et l’on sait que l’on peut aussi dépolitiser un débat public, si important soit-il, en laissant se multiplier les entrées localistes. Mais l’on sait aussi que l’appétence démocratique est grande quand les questions soumises à débat prennent de la hauteur. L’expérience des rencontres « femmes et SDRIF », dont Claire Villiers avait pris l’initiative en 2006, en avait souligné la possibilité. Le frein essentiel est fondamentalement dans la culture politique qui imprègne l’institution, y compris au travers des partis comme le Parti socialiste ou les Verts qui cèdent facilement à la tentation de considérer que les questions abordées seraient trop complexes pour être discutées à grande échelle. Mais certains des obstacles ne se trouvent-ils pas du côté du mouvement social lui-même ? La dissociation des questions sociales, urbaines et écologiques restent aujourd’hui profondément ancrée dans les représentations. En dépit de tout un patrimoine théorique, la capacité collective des forces progressistes à produire des repères communs reste plus faible quand il est question d’urbanisme que lorsqu’il s’il s’agit de traiter de protection sociale ou d’emploi. Et cette dissociation, qui rend plus opaques les contradictions sociales à l’oeuvre dans l’aménagement urbain, ne renvoie-t-elle pas à une autre dissociation : entre l’entrée par le lieu de travail, qui est spontanément celle du syndicalisme, et celle, plus territoriale, de l’institution politique ? Quoiqu’il en soit, sur un dossier comme le SDRIF, l’affrontement avec les conceptions de l’Etat Sarkozy sur le développement de l’Ile de France ne pourra se mener efficacement sans une implication de nouvelles composantes du mouvement social. La procédure même d’enquête publique de l’automne 2007 ne peut-elle être l’occasion d’interventions citoyennes nouvelles ?

Pour ne pas conclure

Cette expérience conforte la conviction que la démocratie est une des clés essentielles pour bousculer les choix établis. Cette perspective invite les acteurs sociaux à mener deux débats actuellement trop vite expédiés. Le premier, récurrent mais jamais abouti, et aujourd’hui mal réglé, concerne l’équilibre entre protestation et proposition. Le penchant naturel est celui de la protestation, le défi reste la proposition. Le second concerne le renouvellement même des formes de la démocratie. Pour dépasser les conceptions délégataires, et à l’arrivée inévitablement gestionnaires, il ne suffira pas de proclamer son indépendance à l’égard des institutions. C’est le double piège de l’indifférence et de la déférence à l’égard des institutions que le renouvellement des formes démocratiques doit dépasser. De ce point de vue ce n’est pas simplement l’appel à la démocratie participative, comme supplétif ou béquille de la démocratie représentative, qui peut permettre de surmonter la difficulté. Seule une implication nouvelle des acteurs sociaux dans l’élaboration et la confrontation des choix politiques peut permettre de renforcer les perspectives de transformation sociale et de révision des modes du développement.

A consulter http://www.sdrif.com/ Site du conseil régional Ile de France comprenant l’ensemble des documents de travail sur la révision du SDRIF

Pouvoirs locaux. N° 73. II/2007. Dossier : Paris Ile de France, comment gouverner la « métropole régionale » ?

Revue Urbanisme. Notamment hors série, n° 29. Novembre-décembre 2006. SDRIF : défis, planification, identité. N° 352. SDRIF : conflits géopolitiques en Île-de-France. Simon Ronai.